地理国情监测刍议— 白小姐心水论坛

白小姐心水论坛地理国情监测刍议

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  2010年12月20日,中共中央政治局常委、国务院副总理李克强同志对测绘工作作出的重要批示中,首次要求国家测绘局“加强基础测绘和地理国情监测”。2011年3月,包括知名院士在内的我国测绘界的技术和管理精英们对地理国情监测项目进行了评审和论证。3月7日,国家测绘局和陕西省政府举行合作开展地理国(省)情监测试点签字仪式。可以说地理国情监测从概念的提出到项目的规划再到地区试点,已逐渐成为测绘部门今后的一项重要使命。

  近一段时间来大家见仁见智,对地理国情的定义和内容、地理国情监测技术体系、地理国情监测的组织实施等进行了深入思考,提出了许多有益的建议,笔者在此发表一些粗浅的、不成熟的个人看法。

  一、地理国情是反映综合国力的重要载体

  地理是指地球表面的自然环境和与之有关的人文因素的总和。大致可分为自然地理、人文地理、经济地理三类。国情是指一个国家在特定时期的基本情况和特点。大致可以包括七个方面,即自然环境和自然资源、科技教育状况、经济发展状况、政治状况、社会状况、文化传统、国际环境和国际关系。

  地理国情可以理解为反映一国特定时期各方面国情的空间分布及固有的数量、质量、联系和规律的数字、文字、图形、图象等信息的总称。地理国情作为一种信息与其他信息相比有自己的特征。首先,地理国情具有区域性特征。地理国情应当属于空间信息的范畴,表现为国情数据与一定区域的地理位置关联在一起,它具有直观和明显的区域性。其次,地理国情具有多维结构特征。地理国情信息在同一坐标位置上会具有多个专题和属性的信息结构。例如在一个地面点位上,可取得高度、噪声、污染、交通等多种信息。第三,地理国情有明显的时序特征。世界是运动的,地理国情反映的是客观变化的物质世界和社会现实,这就要求及时采集和更新它们,并根据多时相的数据和信息来寻找随时间变化的分布规律,进而对未来作出预测或预报。第四,地理国情具有客观权威的特征。地理国情是客观自然和与之有关的人文因素在地表的空间分布,数据量大、覆盖面广并实时变化,需要通过专业人员运用较先进的测量仪器和辅助软件进行测量、判读、处理方能获知,由于测量的记录和结果与客观存在的地理信息在精度上不可能完全一致,地理国情一旦形成即为客观事实,人们主观上难以逆转和修改,这一特征随着时间的推移更加明显。

  国情信息和数据作为国情变化和特征的物理描述,必须通过一定的载体表现并被人们感知。用地图和地理信息系统

  根据地理思想对现实国情进行科学抽象和图形语言表示(即地理国情)是国情反映的一种新型的重要的载体,它具有容易存储、分析、显示和传输的功能,与文字语言相比较,最大的特点是形象、生动、直观。

  二、开展地理国情监测十分迫切

  今后五年甚至相当长的时期内,我国将以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,深化改革开放,保障和改善民生,促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定。同时,我国将开始实施更加积极主动的开放战略,参与国际合作与竞争的广度和深度将与日俱增。未来我国地理信息技术的功能正从定位和制图,走向工程应用、管理与辅助决策、信息服务,发展到控制与管理等社会调控方面。我国国内外各项事业的发展对地理信息的形式、内容、专题层次、尺度等应用需求不断扩大和深化。地理国情监测正是在这种新形势下提出的,有其客观的必然性和紧迫性。

  (一)开展地理国情监测是贯彻落实科学发展观的迫切需要

  坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,是我国三十多年来改革开放和现代化建设实践经验的总结,符合社会发展的客观规律。当前,我国的基本国情是:我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,生产力发展水平还不高,人均国内生产总值仍居世界后列,人口多、底子薄、发展不平衡的状况将长期存在。面对这样的国情,深入贯彻落实科学发展观的根本方法是统筹兼顾。

  地理国情监测形成的数据可能覆盖国土资源、矿产资源、自然灾害、生态环境、地质构造、城市规划、经济社会规划、工业、农业、林业、海洋、交通、铁道、统计、国防、能源、通讯、房产等行业和部门,可以广泛应用于政府管理决策、基础设施建设、公共安全和卫生、交通运输、应急管理、产业规划布局、生态环境检测评价等领域。地理国情监测必将会使测绘由原来简单的地理要素和空间信息查询为主,向智能化辅助决策型综合信息服务方向发展。因此,地理国情作为重要的战略性信息资源,有助于各地区、各部门充分考虑地区之间、部门之间的发展差异和不同情况,坚持从本地区和本部门的实际出发,统筹兼顾,突出重点,有针对性地搞好发展规划,克服一刀切、齐步走的简单的外延式的发展模式,注重解决自身发展中存在的突出矛盾和问题,从而又好又快地推动各项事业的发展。

  深入贯彻落实科学发展观,实现长期可持续发展,要依靠科技进步和劳动力素质的提高,增强国家的核心竞争力即自主创新能力。地理国情监测,要求测绘和地理信息服务不仅仅提供静态的地理信息数据,而是要提供地表变化的数据,强化信息集成与统计分析。要做到这一点,要求国家将3S各独立技术中的有关部分有机集成起来,借助移动、云计算和物联网等技术,实现对各种空间信息和环境信息的快速、机动、准确、可靠的收集、处理与更新,这必将加快信息技术、空间技术、网络技术、测绘技术、通信技术、计算机技术的融合和向纵深发展,为我国的科技进步和自主创新提供了有效需求动力,从而使我国得以夺占这一领域的技术高地,在经济社会又好又快发展中发挥更大的作用。

  (二)开展地理国情监测是加快培育发展战略性新兴产业的迫切需要

  中央“十二五”规划提出:加快经济发展方式和调整经济结构。坚持走中国特色的新型工业化道路,推动信息化和工业化融合,改造提升制造业,培育发展战略性新兴产业。选择战略性新兴产业的科学依据最重要的是三条,即产品要有稳定并有发展前景的市场需求,要有良好的经济技术条件,要能带动一批产业的兴起以支撑当前经济社会发展和引领未来经济社会发展。地理国情监测促使地理信息服务,在技术应用方面,由主要依靠3S技术向测绘技术、地理信息处理技术、空间技术、通信技术、信息技术多学科融合发展;在服务方式方面,由原来的静态服务转向动态服务;在服务对象方面,由特定机构的专业人员使用向便捷的大众化应用方向发展;随着地理国情监测工作的开展,将对相关行业的生产经营和人民群众的生活带来革命性的变革,刺激和引导社会对地理信息的广泛的需求,涌现出一批新型GIS企业,培育出一个巨大的地理信息服务市场,成为经济增长新亮点,给国家带来巨大的效益和便利。专家预测,地理国情监测工作的产业关联度大于1:10,将带动庞大的产业群发展。在上游带动和融合了计算机、网络、移动通信技术、测绘装备和各种系统、工具软件产业发展,在中游带动遥感、卫星定位、地理信息数据的生产和技术服务及地理信息系统的应用市场发展,在下游带动各行各业的信息化建设。开展地理国情监测,对加快培育地理信息新型服务业态具有巨大的推动作业。

  (三)开展地理国情监测是应对突发公共事件的迫切需要

  我国是一个自然灾害频繁发生的国家,同时随着经济社会发展,各类社会矛盾逐渐凸现,减灾救灾和维护社会稳定的任务十分繁重。近几年连续发生了地震、雨雪冰冻、旱涝、泥石流、特大矿难、火灾、大面积地面塌陷沉降和藏区、新疆突发动乱等事件。在近几年的应对突发事件中,由于缺乏基础的地理信息数据,往往临渴掘井,既费时、费力,又因缺乏统筹,浪费了有限的资金,也影响了事件处置的决策和执行。如何有效地应对和缓解自然灾害,做好灾后重建,急需对自然灾害多发地区和灾害发生时及灾后重建中进行动态监测。同时,为支援边疆建设,急需对我国国防和敏感地区进行地理国情的动态监测,以有效应对社会突发事件,维护国家安全和社会稳定。

  (四)开展地理国情监测是执行国家主体功能区规划的迫切需要

  为转变经济增长方式,努力实现空间开发格局清晰、空间结构优化、空间利用效率提高、基本公共服务差距缩小、可持续发展能力增强的目标,国务院印发了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号,下简称《意见》)。《意见》根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。《意见》称,全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划,也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。国务院要求,各地区、各有关部门要严格落实责任,结合“十二五”规划编制工作,抓紧制定完善法规政策和绩效评价考核办法,处理好主体功能区与区域发展总体战略、政府与市场之间的关系。推进形成主体功能区,将有利于促进区域协调发展,有利于引导促进人口、经济、资源环境的空间均衡,有利于从源头上实现资源节约和环境保护,也有利于加强和改善区域调控。

  政策制定后,执行成为关键。主体功能区规划执行中各空间要素的变化情况,不仅成为对政策执行者进行考评的依据,也会印证规划的正确性和有效性,从而成为主体功能区规划动态调整的决策依据。地理国情监测通过遥感、地理信息等高新技术手段,实时获取土地利用、粮食生产、植被覆盖、生态环境、能源资源消耗、城乡建设、人口分布等自然、经济、社会信息的变化情况,以各类地图、航空相片、卫星影像、数据库及其应用模型等载体,提供客观、准确、翔实的几何图形、属性和文本信息,直观透明地反映主体功能区规划的执行情况和结果。因此,强化对国家主体功能区规划执行的监控和评估,迫切需要开展地理国情监测。

  三、测绘部门应当统筹组织地理国情监测工作

  地理国情内容十分丰富。地理国情监测涉及社会各方面。地理国情监测作为一个系统性工作开展属于新生事物,尚处探索试点阶段。由哪个部门来有计划地组织实施地理国情监测工作,事关此项工作开展的成效。

  笔者认为,测绘部门统筹组织地理国情监测于法有据,于理相合,行之有效。

  一是测绘部门统筹组织地理国情监测工作于法有据。测绘法第二条规定:“本法所称测绘,是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。” 目前,大家虽然对地理国情内涵的理解不一,但不可否认测绘法关于测绘的定义涵盖了地理国情的主要的绝大部分的内容。并且,测绘法第二十一条、第三十二条分别规定了测绘部门在地理信息系统建设、重要地理信息审核发布的职责。《基础测绘条例》第二十二条规定:“县级以上人民政府测绘行政主管部门应当及时收集有关行政区域界线、地名、水系、交通、居民点、植被等地理信息的变化情况,定期更新基础测绘成果。县级以上人民政府其他有关部门和单位应当对测绘行政主管部门的信息收集工作予以配合。”可见由测绘部门统筹组织地理国情监测工作有较强的法律依据。

  二是国务院已对测绘部门开展地理国情监测工作提出了明确要求。《国务院关于加强测绘工作的意见》指出:“测绘是准确掌握国情国力、提高管理决策水平的重要手段。提供测绘公共服务是各级政府的重要职能。加强测绘工作对于加强和改善宏观调控、促进区域协调发展、构建资源节约型和环境友好型社会、建设创新型国家等具有重要作用。” 《意见》要求测绘部门:“全面贯彻落实科学发展观,把为经济社会发展提供保障服务作为测绘工作的出发点和落脚点,完善体制机制,着力自主创新,加快信息化测绘体系建设,构建数字中国地理空间框架,加强测绘公共服务” 《意见》强调“建立健全定期更新和动态更新相结合的更新机制,切实提高基础地理信息的现势性,实现基础地理信息资源数量增加、质量提高和结构优化。” 《意见》还提出“积极开展基础地理信息变化监测和综合分析工作,及时提供地表覆盖、生态环境等方面的变化信息,为加强和改善宏观调控提供科学依据。”地理国情监测是信息化测绘体系建设的重要内容,是提高测绘公共服务的数量和质量的重要方式。定期开展地理国情监测,对于提高基础地理信息的现势性,实现基础地理信息资源数量增加、质量提高和结构优化具有十分重要的意义,必将极大地提高测绘对促进科学发展、构建社会主义和谐社会的保障服务水平。

  三是测绘部门开展地理国情监测具有得天独厚的人才、技术和装备条件。如前所说,地理国情需要通过专业人员运用较先进的测量仪器和辅助软件进行测量、判读、处理方能获知。术业有专攻。目前,测绘部门拥有覆盖全国的多比例尺的基础地理信息数据,测绘部门组织开展地理国情监测可以避免许多重复投入和劳动。改革开发以来,因从事基础测绘等公益性工作,使测绘部门储备一批地理信息数据获取、采集、处理的专业人才队伍,只要对这支队伍稍加培训,就能承担地理国情监测工作。长期以来,我国测绘系统紧跟国际测绘技术,引进和自主研发了一批先进的监测工作必须的先进仪器设备和软件,今年我国自主研制的第一颗测量卫星将发射升空,服务于地理国情监测工作。

  四是测绘部门开展地理国情监测更能体现公正权威。公正是所有监测工作的生命,只有公正才能树立真正的权威。如前所说,地理国情监测服务于政府决策和各行各业,如果监测工作不能体现客观公正,那么根据监测结果作出的政府决策就失去科学性,就会遗患无穷;各行各业据此作出的工作安排就无法达到预定的目标,就会造成巨大的损失。公正不是与生俱来的,必须通过制度安排。人们一般将公正分为程序公正和实体公正。程序公正就是行为主体的行为的步骤、方式、顺序等流程设计是公正的,行为主体的行为只要符合普遍接受的既定流程即为公正。实体公正就是行为主体实际的行为结果是公正的,实体公正往往与行为者的内在素质和行为者所运用的技术工艺有关。保持程序公正,必须实行利益回避和信息公开。测绘部门是地理信息服务的提供者,自身一般不使用测绘成果和地理信息数据,受法律授权和政府委托独立开展地理国情监测工作,监测结果依法公开,处于中立地位,没有部门利益牵扯,在程序上可以保证监测工作的公正。同时,测绘部门开展地理国情监测具有较强的人才、技术和装备条件,在技术手段方面更容易使实际的监测结果达到科学公正。

  五是测绘部门的成功实践说明测绘部门开展地理国情监测切实可行。“十一五”以来,各级测绘部门按照服务经济发展、服务政府中心工作的要求,积极践行按需测绘,主动开展了名山高程数据发布、青海湖面积遥感动态监测、太湖蓝藻水华遥感动态监测、山西煤炭资源执法监察遥感动态监测等工作。特别是重庆市测绘部门开展的2007—2009重庆市城市建设用地动态监测、三峡库区175米蓄水前后主城区和嘉陵江地理情况动态分析为城市市规划提供了科学依据。浙江省测绘与地理信息局按照省政府的要求,开展了省域国土面积量算,并将量算结果与国土部门的土地更新调查、海岛调查、水利部门的水域面积统计结果进行了比较分析,经省政府批准发布的相关地理信息监测数据,解决了该省一些悬而未决的问题,满足了政府部门、社会公众对浙江省国土面积数据的需求。各级测绘部门多年来的成功实践证明,测绘部门开展地理国情监测不仅完全可行,而且十分有效。

  四、地理国情监测工作需要创新体制机制和法制

  地理国情监测投入大、影响面广、专业性强、公益性突出。要做好此项工作必须有创新现行的测绘与地理信息服务的体制机制和法制。

  一要创新管理体制。行政管理体制是指行政机关管理权限的划分及借以实现其职能的组织形式和组织制度。管理体制是一项工作开展得好坏的决定性因素。当前,各个专业经济部门大多有自己的测量队伍,它们各自为政,为本部门提供了大量的与本部门管理密切相关的地理信息数据,但是由于标准不一和部门利益需要,有些数据失真甚至互相矛盾。因此,为使地理国情监测数据客观真实和公正科学,必须建立地位相对独立、管理统一归口、运作规范高效的地理国情监测管理体制。

  二要创新工作机制。由于我国幅员辽阔,地区发展极不平衡,地理国情监测又具有动态更新和公益性特点,需要建立稳定的财政投入机制,以确保地理国情监测工作能正常开展。长期以来各部门各行业采集、处理、存储了本部门本行业工作需要的大量地理信息数据,有些地理信息数据是地理国情监测必不可少的,但由于技术标准、定义和分类规则不统一等原因,这些信息成为信息孤岛,有的甚至束之高阁,必须建立标准一致、互通互联的信息整合和共享机制。地理国情监测工作能否持续开展,除取决于数据是否真实可靠外,还取决于能否及时公布和更新,因此必须建立由专家、测绘部门和相关各方参与的地理国情数据审定、上报和统一发布机制。

  三要创新法制。现代法治社会要求行政合法。作为专业性强且公益性突出的地理国情监测工作,不仅影响政府决策和经济社会管理,也必将对人民群众的生活产生深远的影响,必须依法进行。在总结试点经验的基础上,要及时制定或者修订相关的法律法规,确立地理国情监测的管理体制,规定地理国情监测的工作机制,明确地理国情监测参与各方的权利和义务,规范地理国情监测活动的程序,赋予地理国情监测数据应有的法定效力,将地理国情监测纳入法治轨道。(白小姐开奖法规与行业管理司副司长 吴卫东)


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