关于对“多规合一”工作的几点思考— 白小姐心水论坛

白小姐心水论坛关于对“多规合一”工作的几点思考

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  “多规合一”是指推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划高度衔接统一,落实到一个共同的空间规划平台上,实现一个市县一本规划、一张蓝图,解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

  一、推进“多规合一”的现实必要。首先看“三规”,它是指经济社会发展、城乡建设、土地利用等三大规划体系,而“多规合一”、“多规融合”,则进一步将环境保护等规划纳入其中。由于规划种类繁多、标准不一,往往交叉重复甚至矛盾冲突,迫切需要优化整合。十八届三中全会提出,要健全以国家发展战略和规划为导向的宏观调控体系,四中全会进一步把法治建设上升到了治国理政战略的新高度,“多规合一”迎来了重大机遇。

  一是,理顺规划关系。目前,国土和建设领域分别有《土地管理法》和《城乡规划法》,而经济社会总体规划的依据只有《宪法》。理论上讲,人大审议通过的总体规划每个字都具有法律效力,但实际中,由于缺少约束、任期变动等原因,总体规划统领全局的权威作用发挥不够。

  二是,推进规划落地。“上边千条线,下面一根针”,市县辖区范围和调控手段有限,搞成庞大的规划体系既无必要也不可行。一些地方总体规划泛泛而谈、专项规划贪大求全,形形色色的规划往往令基层无所适从。我们在调研中发现,基层对“多规合一”呼声很高,但在工作思路方法上迫切需要上级指导。

  三是,优化资源配置。习近平总书记多次指出,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。一些基础设施建设脱离发展需求,造成饱和或闲置。有的专项规划与城建和土地规划衔接不够,项目建成后又拆除,不仅付出大量成本,甚至影响社会和谐稳定。对本应由市场起决定性作用的领域热衷编制规划,过于强调政府意图,甚至发出扭曲的信号。政府在一心一意谋发展的同时,客观上也对产能过剩等问题起到了推波助澜的作用,近年来光伏等产业的大规模过剩就与此有关。

  二、推进“多规合一”的困难制约。早在2003年,国家发改委就选取6个市县启动了试点,广东、上海、重庆等地也主动推进。时隔10年,习近平总书记在中央城镇化工作会议上作了部署,要求在市县探索“三规合一”或“多规合一”,一张蓝图绘到底。近期,国家发改委又下发了指导意见,各方关注度也逐渐升温。但从工作推进看,仍面临不少困难。

  一是,规划理念目标不一致。总体规划是统筹全局的总纲要,关注总量、结构、就业、收入等发展性指标,强调发展优先,上下级规划进行指导性衔接;城乡建设规划主要统筹建设行为,关注城市规模、人口集聚和公共设施等扩张性指标,强调建设优先,上下级规划联系相对松散;土地利用规划主要统筹土地保护开发,关注耕地保有量和建设用地总量等约束性指标,强调保护优先,上下级规划之间有严格的约束力。几大规划在指导思想、工作目标、空间范畴、技术标准等方面各不相同,给规划融合造成了一定困难。

  二是,规划管理机制不顺畅。目前,规划编制、审批、实施的职能过于分散。发改部门负责综合协调,但角度相对宏观,难以解决空间合理组织的全部细节问题;建设部门最具专业技术实力,但侧重物质空间建设,没有统筹发展全局的职责;国土部门偏重强调耕地保护这个单一目标,与快速推进的工业化、城镇化矛盾较为尖锐。规划衔接以征求意见的形式进行,由于部门利益等原因,衔接不透、相互掣肘时有发生。对此,国家发改委徐宪平副主任在一次系统会上曾指出,“想出台一部好的文件,不协调等于零,但有时协调完了基本等于零”。个人认为,在不进行机构改革和职能调整的前提下,单纯依靠地方政府以超常规方式进行规划融合,往往只能昙花一现,新疆“乌昌一体化”规划的编制就有深刻教训。在“多规合一”问题上,“顶层设计”远比“基层首创”更重要,不能等到基层都已经过了河,顶层还在摸石头,顶层尤其是国家级应当肩负起更大职责。

  三是,规划编制程序不规范。从立项看,除几大骨干规划外,其余哪些编、哪些不编、由谁编、如何编,缺乏明确规定,随意性强。一些部门将常规工作也列入规划,导致效力不升反降。从编制看,尚无统一严格的法定流程,部分规划缺乏科学民主决策,省略论证、评估、监督等环节,仅仅把规划编制当成例行公事。从审批看,大部分规划的审批主体不够明确,为增强自身影响力,相互攀比、盲目提升审批主体层次的现象时有发生。

  三、推进“多规合一”的路径探讨。一个区域只有一个空间,一个空间理应统一规划,这是“多规合一”毋庸置疑的现实基础。“多规合一”后是什么样的规划?实事求是讲,要一步到位实现一本规划“一统天下”并不现实。现阶段应当先构建一个基础共通、内在协调、具有弹性的规划体系,然后逐步向一本规划过渡。个人认为,技术路线图可设定为:(1)加强“多规合一”理论和方法体系研究;(2)建立城乡用地、基础设施、产业集群等公共数据平台;(3)设定产业、人口、土地、城建等引导方向和预期目标;(4)划分城镇、农业、生态“三类空间”,确定相应的“三条红线”;(5)编制各分项规划,确保重大生产力布局衔接一致;(6)制定管理政策,明确分工协调机制。在具体操作中,有以下三点应当引起注意:

  一是,要以人口为基础。规划是为人服务的。当前我省正迎来本世纪第一次快速老龄化,劳动适龄人口总量下降、年龄老化,初步估计,将由“十二五”末的7100万人下降到“十三五”末的不足6900万人,平均年龄上升1.4岁。随着新型城镇化推进,人口的城乡和区域分布结构都将发生深刻变化,对经济增长动力、基础设施布局、民生保障需求产生深远影响。对人口重大问题的研究把握,应当成为“多规合一”的基础依托。

  二是,要以产业为核心。近年来,国内不乏“睡城”、“空城”、“鬼城”的先例,如北京的回龙观、天通苑、鄂尔多斯的康巴什新城,其根本原因就在于城市建设与产业布局、人口流动相脱节。李克强总理强调,“兴城首先要兴业”。推进“多规合一”,就是要摒弃单纯建城的做法,始终贯穿产城融合的理念。

  三是,要以空间为引导。空间布局是未来发展的基础平台,也是多种规划共同的物质承载。从“五年计划”和“五年规划”的区别看,“计划”起源于计算,时间和数量色彩更浓;“规划”起源于制图的圆规,空间和图形色彩更浓。转向市场经济后,强化对空间资源的调控就成为规划的应有之义。

  

  推进“多规合一”是一项长期复杂的工作。从发改部门的角度,应当牢牢抓住工作主动权,加快规划立法,确立总体规划在规划体系中的核心地位;争取政府理顺规划行政事权,优化职能分工和衔接机制;结合推进主体功能区,初步构建统一的数据平台;最后,还要培育复合人才,提升规划队伍综合水平,发挥好系统内宏观院、咨询院、信息中心等技术力量的综合优势,共同把“多规合一”工作扎实推向深入。

  


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